Convengamos que la relación Nación-Provincias nunca fue fácil. No es cosa de este Gobierno, ni del anterior, ni del anterior. Ni hablemos de la distribución de los recursos entre provincias. En cuanto a la distribución entre la Nación y las Provincias, en los 70’s se estableció una repartición de 50%/50%. En los 80’s, al menos hasta el ’88, hubo una suerte de “vacío legal” y los recursos se distribuyeron de forma casi discrecional. A partir del ’88 se promulgó una nueva ley para definir la distribución Nación/Provincias y la Nación empezó a llevarse poco más del 42%. En los 90’s, llegamos al “laberinto fiscal” en el que estamos hoy, en donde se establecieron los fondos “pre-coparticipables” que le daban a la Nación el derecho de quedarse con un 15% antes de coparticipar los impuestos, se le garantizó un “piso mínimo” de coparticipación a las provincias y comenzaron los “pactos” entre Nación y provincias, al punto en que la distribución de los recursos termina pareciendo bastante discrecional y desprolija. Se suponía que después de la reforma de la Constitución del ’94, había un año de plazo máximo para sacar una nueva ley de coparticipación, la cual también debía servir para resolver los problemas de repartición entre provincias…..no hace falta decir que eso nunca pasó.
En las condiciones actuales suceden dos cosas:
1) La Nación ahoga a las provincias y
2) Mal que me pese admitirlo por mi porteñismo recalcitrante, todos ahogan a la provincia de Buenos Aires. Lo cierto es que las provincias tuvieron muchos períodos de fuertes problemas fiscales y eso se explica parcialmente por las deficiencias del sistema de coparticipación, pero también por las pésimas estructuras tributarias y de gastos de algunas provincias en particular. El hiper-endeudamiento de las provincias que se dio durante la gestión de Roque Fernandez representa la mejor muestra de esta problemática.
Más allá de estos problemas “estructurales”, llama la atención la situación de los últimos años, en donde la Nación gozó de una salud fiscal inédita y las provincias no dejaron de deteriorar sus cuentas, incluso en la mejor parte del ciclo de crecimiento. En ’08 se calcula que cerraron con un déficit de más de $ 3.000 M, y este año podrían terminar con un negativo de $ 15.000 M, siendo la provincia de Bs. As. la peor posicionada.
¿Por qué? ¿Por qué las provincias no pueden seguir a la nación? Se entendería que en las partes bajas del ciclo (ahora), las provincias muestren sus peores desempeños fiscales, pero cuesta entender que, después de tantos años “buenos”, Córdoba amenace públicamente con emitir cuasimonedas, y la provincia de Buenos Aires haga lo mismo pero en privado.
Mi sensación es que el problema se puede resumir en tres líneas:
1) Gastos de la Nación = F(Ingresos de la Nación)
2) Gastos de la Provincia = F (Ingresos de la Nación)
3) Ingresos de la Nación >>> Ingresos de las Provincias
La Nación recauda mucho más que las provincias y cada vez más los incrementos en la recaudación de la Nación NO DERIVAN en más ingresos para las provincias. ¿Por qué? Porque la estructura de recaudación nacional depende cada vez más de dos ingresos que no se coparticipan (o lo hacen en un porcentaje mínimo): los impuestos al comercio exterior y el impuesto a los créditos y débitos (solamente va un 15% para las provincias). Adicionalmente la Nación se financia a través de la Anses, pero decidí excluirlo del análisis ya que buena parte del aumento en los gastos de la Nación también se originan en la Anses.
De manera que la recaudación por impuestos provinciales (por ejemplo, ingresos brutos) crece a una tasa razonablemente alta en la parte alta del ciclo, al igual que los recursos coparticipados por la nación. Pero en ninguno de los dos casos el crecimiento es tan alto como el de la recaudación total de la Nación, que incluye los ingresos por retenciones e impuesto al cheque, impuestos que crecen a una tasa más alta que el promedio de recaudación.
En el gráfico (que termina en el 2Q’08 para evitar distorsiones de la crisis internacional y porque la buena gente de la oficina de Coordinación Fiscal con las Provincias no tiene datos más actuales) se puede ver qué es lo que pasó en los últimos años de ciclo positivo. Los gastos de las provincias crecieron a un ritmo similar (e incluso mayor) al de los gastos de la Nación (siempre excluyendo los gastos de Anses). A su vez, los ingresos de la Nación (también excluyendo la Anses) crecen a una tasa muy parecida a las otras dos series. La única serie “outlier” termina siendo la de ingresos provinciales, que va muy por debajo de todas las otras. Conclusión: si los ingresos de las provincias crecieran a la misma tasa que los de la nación, la situación fiscal de las provincias estaría bastante equilibrada. En una situación de recesión esto se agrava. Hoy, por ejemplo, los ingresos provinciales se caen, y los únicos que resisten son los impuestos no coparticipables. O sea: la Nación máaaaaas o menos la rema y las provincias se ahogan cada día un poquito más.
¿Y por qué los gastos de las provincias tienen que imitar a los de la Nación?
Creo que una gran parte de la explicación se puede encontrar en la estructura de gastos de las provincias. Si sacamos las transferencias a los municipios (“automáticas”), cerca del 75% de las erogaciones corrientes son gastos de personal (en algunas provincias más), y la proporción viene creciendo rápidamente. Los gastos de las provincias son muy inflexibles. Los de la Nación también, pero la diferencia es que tiene recursos “extra” (retenciones, “préstamos” de la Anses, impuesto al cheque) que las provincias no tienen. Me imagino lo difícil que le puede llegar a resultar, por ejemplo, al
motonauta negar un aumento en los sueldos de los empleados públicos cuando su par de… digamos San Luis, otorga un aumento de XX%, y su par de la Nación un aumento todavía mayor al XX% de San Luis.
¿Qué hubiera pasado todos estos años si se hubieran coparticipado los impuestos al comercio exterior(digamos en un 50%) y el impuesto al cheque (también en un 50%, o sea, 35 pp más de lo que se coparticipa hoy)? Bueno…sólo considerando el monto Enero-Julio de 2009, hubieran sido $ 15.000 M. Con eso las provincias, en su conjunto, podrían pagar el déficit de todo el año.
En fin…me pongo un poco del lado de los Gobernadores y casi (casi) que hasta entiendo que se dejen manipular por el Gobierno de la Nación. Tomando el caso de la provincia peor posicionada (Bs. As.), me parece que al
motonauta le podemos reclamar un millón de cosas (entre ellas, haberse prestado a ser candidato a diputado para “plebiscitar el modelo” …. y perder!!), pero la verdad es que tiene solamente una parte de la culpa del déficit de su provincia. Esta forma perversa de asignación de dinero entre la Nación y las provincias (particularmente la que él administra) no ayuda demasiado.
UPDATE: En función del comentario muy cierto de "nico", agrego algo que es bastante tragicómico.... las provincias quieren derogar la ley de responsabilidad fiscal por lo ahogadas que están. O sea...le van a decir a la Nación que las dejen ser irresponsables fiscalmente.... bue, es lo que hay.
